Ашигт малтмалын хуулийн төслийн шинэчлэл

Ашигт малтмалын тухай хуулийн шинэчилсэн найруулга дээр Ажлын хэсэг жилийн турш суусан ч хав дараастайгаар дараа онтой золгож байна. Энэ нь Үндсэн хуулийн нэмэлт өөрчлөлт, түүнийг дагасан эрх зүйн шинэчлэлийн хүрээнд уул уурхайн салбарын цаашдын хөгжлийг тодорхойлох эрх зүйн чухал баримт бичиг юм. Монголын эрдсийн салбарыг өргөн хүрээний цогц зохицуулалттай болгох оролдлого өнгөрсөн 10 жилд хоёр ч удаа гарч байлаа. Эхнийх нь 2013 оны Ашигт малтмалын хуулийн шинэчилсэн найруулга бол сүүлийнх нь 2017 оны Уул уурхайн тухай анхдагч хуулийн төсөл. 2021 оны Шинэчилсэн найруулгын хувьд мөн л өмнөхүүдийн адил өргөн цар хүрээний асуудлыг цогцоор хамарчээ. Бас дурдсан хуулийн төслүүдийн үзэл санааг уламжлан үргэлжлүүлсэн ч гэж болохоор. Нөгөө талаар өнгөрсний сургамж, одоогийн бэрхшээл, түүнийг засахыг хичээсэн оролдлого илүү давамгайлжээ гэж харахаар байна. Хэдий Салбарын яамнаас эцэслэгдээгүй ч жил яригдсан хуулийн төсөл дэх шинэлэг зохицуулалтаас заримыг онцолж танилцуулъя.

Ийм нэр томьёо эрх зүйн орчинд шинээр орж ирэх нь. Стратегийн чухал ашигт малтмалыг хуулийн төсөлд “Өндөр технологийн болон дотоодын боловсруулах үйлдвэрлэлд хэрэглэгддэг, геополитикийн болон худалдааны бодлогоос шалтгаалан эрэлт, нийлүүлэлт нь эрсдэлд орж болзошгүй ашигт малтмал” гэж тодорхойлжээ. Critical mineral буюу чухал ашигт малтмал гэх ойлголт дэлхий дахинаа цоо шинэ зүйл биш. Түүх хөөвөл бараг жараад оны үеэс улс орнууд батлан хамгаалахын болон нөөц, нийлүүлэлт хомсдолтой зарим ашигт малтмалыг нэн чухалд тооцох хандлага түгэж эхэлжээ. Харин өдгөө эрчим хүчний шилжилт, технологийн хувьслаас үүдэн шинэ эрдэс, түүхий эдийн эрэлт өдөөгдсөнөөр Critical minerals гэх ойлголт шинэ агуулгаар “дахин төрж”, уул уурхайн чиг хандлагыг өөрчлөн байна.

Манай улсын хувьд 1994 оны Ашигт малтмалын тухай хуульд анх удаа “стратегийн ашигт малтмал” гэх нэр томьёо хуульчлагдаж, 2006 оны хуулиар “стратегийн ач холбогдолтой ашигт малтмалын орд” гэсэн агуулгаар байр сууриа эзэлсэн. 2013 оны шинэчилсэн найруулгын төсөлд стратегийн орд биш, стратегийн эрдэс баялаг гэх санаа гарч байлаа. Улмаар Төрөөс эрдэс баялгийн салбарт баримтлах бодлогод стратегийн ордыг үгүй болгож, стратегийн ашигт малтмал гэх салбарын мэргэжилтнүүдийн байр суурь хүчтэй явсан ч дэмжлэг аваагүй юм. Уг санаа эрдсийн зах зээлийн шинэ трэнд, чиг хандлагыг даган шинэчлэгдэж, ийм нэр томьёогоор шинэчилсэн найруулгад оржээ. Ингэхдээ Үндсэн хууль дахь нэр томьёог хадгалах үүднээс “чухал” гэдгийн өмнө “стратегийн” гэж тодотгосон бололтой. Стратегийн ач холбогдол бүхий ашигт малтмалын 16 орд мөн л Үндсэн хуулийн шалтгаанаар шинэчилсэн найруулгад хэвээр үлджээ. Гол нь цаашид нэмэгдэхгүй. Харин стратегийн чухал ашигт малтмалын ордыг ашиглавал төслийн 15 хувийг Төр эзэмших зохицуулалт төсөлд байна. 15 хувь нь үнэ төлбөргүй нөхцөлтэй. Орд ашиглах гэрээ байгуулах шаардлагатай. Төрийн хувь эзэмшлийн асуудал манайд дийлэнхдээ мухардалд орж, ирээдүйн зовлон үүсгэсээр ирсэн. Авсан сургамжийн нэг юм.

Чухал ашигт малтмал дээр төр хувь эзэмшинэ гэхээсээ эдийн засгийн механизм, хууль дүрмээрээ дэмжих, зогсоох, хязгаарлах бодлого хэрэгжүүлэх стратеги бусад улс оронд явж буйг анхаарууштай. Гэхдээ 34-51 гэсэн хувь эзэмшил 15 болж буурсныг дэвшил гэж болох юм. Ямартай ч ирээдүйн эрдэс, түүхий эдийг эрж хайх, нөөц тогтоох, орд нээх, түүн дээр ямар бодлого стратеги баримтлах нь шинэчилсэн найруулгаар тодорхой болох нь. Чухал ашигт малтмалын хайгуулд хѳрѳнгѳ зарах, ядаж судалж эхлэх нь гарцаагүй. Харин манай улс ямар ашигт малтмалыг “чухал” гэж үзэх нь вэ? Өндөр технологийн үйлдвэрлэлд хэрэглэгддэг: Өндөр технологийн үйлдвэрлэлийн үндсэн түүхий эд нь яах аргагүй газрын ховор элемент. Уламжлалт ашигт малтмалуудтай харьцуулахад тонноор бус килограммаар үнэ цэн нь хэмжигддэг газрын ховор элементүүд уг шалгуурт багтах буй за. Мөн хэрэглээ нь байнга өсөж буй лити, кобальт, никель, графит зэрэг “трэнд бологсод” ч хамаарах болов уу. Харин дотоодын боловсруулах үйлдвэрлэлд хэрэглэгддэг, худалдааны бодлогоос шалтгаалан эрэлт, нийлүүлэлт нь эрсдэлд орж болзошгүй гэсэн нь илүү ирээдүйг харсан шалгуур биз. Яг одоохондоо энэ шалгуурыг хангах ашигт малтмал манайд үгүй. Байнга шахам яригддаг зэс хайлуулах, нүүрс шингэрүүлэх, гангийн үйлдвэрүүд ирэх өдрүүдэд байгуулагдвал дотоодын хэрэгцээг зайлшгүй хангах хуримтлал бий болгох үүднээс зарим ашигт малтмал энэхүү ангилал руу дэвшиж таарна. Эрдсийн чухал түүхий эд дээр дахин ярилцах хуулийн гарцыг нээсэн шалгуур юм. 

Стратегийн чухал гэж үзэх ашигт малтмалын жагсаалтыг Засгийн газар батална. Чухал ашигт малтмалыг төр хэрхэн бодлогоор дэмжихээ төсөлд дараах байдлаар тусгажээ. Эрж хайж, нөөцийг өсгөхийн тулд геологи, хайгуулын судалгааг төрөөс дэмжинэ. Дэмжлэгийн нэг хэлбэр нь улсын төсвөөс геологийн судалгаанд жил бүр зарцуулах санхүүжилтийн 30-аас доошгүй хувь чухал ашигт малтмалд зориулагдана. Мөн ашигт малтмалын алив үйл ажиллагааг хориглосон газруудад чухал ашигт малтмал хайх, ашиглахыг зөвшөөрнө. Улсын хилийн зурвас газрууд стратегийн чухал ашигт малтмалд нээлттэй байна. Усны сан, ойн сан, тариалан, аймаг дундын отрын бэлчээр, улсын тэжээлийн сангийн хадлангийн талбай, зам, шугам сүлжээ, улсын тусгай хамгаалалттай газрууд “стратегийн чухлуудад” ногоон гэрлээр нээгдэнэ. Зөвшөөрөл олгохоосоо өмнө хариуцлагын механизм нутагшуулах хаалтын тухай ойлголтыг манайд 2010 оноос хойш ярьж байна. Хаалтын тогтолцоог Монголын уул уурхайн салбарын хямралыг засаж залруулах гарцын нэг гэдэг. Бие даасан хуулиар тусад нь зохицуулах, уул уурхайн бүхий л мөчлөгийг хамарсан малгай хуульд багтаах эрмэлзлүүд өмнө гарч байлаа.

Шинэчилсэн найруулгад Уул уурхайн хуулийн төсөлд явж байсан хаалтын зохицуулалт үндсэндээ хадгалагджээ. Хайгуул харьцангуй нээлттэй. Харин олборлолт явуулбал асар хариуцлагатай. А лиценз авахаас өмнө ямар компани гэдгээ Төрд нотлох ёстой. Өөрөөр хэлбэл, хариуцлагатай уурхай байж чадах уу, нөхөн сэргээлт, хаалтад хэдэн төгрөг зарцуулах, үүнд нөөц нь хүрэлцэх үү гэдгийг мэдсэний үндсэн дээр Төр ашиглах болон баяжуулах зөвшөөрөл өгөх механизм явж байна. Төсөлд тусгаснаар уурхай, үйлдвэрийн хаалт нь төлөвлөлт, санхүүгийн баталгаа гаргах, явцын нөхөн сэргээлт, хаалт, хаалтын дараах хяналт, арчилгаа, тордолтын үе шатаас бүрдэнэ. Бүхэлд нь буюу уг тогтолцоогоо санхүүгийн баталгааны механизмтай уялдуулжээ. Уул уурхайн үйл ажиллагаанд өртсөн алив газар нөхөн сэргээгдэлгүй эзэнгүй орхигдох эрсдэлийг хаахыг эрмэлзсэн зохицуулалт юм. Тусгай зөвшөөрөл эзэмшигч хаалтын төлөвлөгөө, санхүүгийн баталгааны гэрчилгээгүйгээр үйл ажиллагаа эрхлэх хориотой. Энэ нь хаалтын төлөвлөгөөгөөр тодорхойлсон үүргийг биелүүлэх нотолгоо болгон байршуулсан санхүүгийн хэрэгслийг баталгаажуулсан баримт бичиг.

Санхүүгийн баталгаа нь -эскроу дансанд байршуулсан мөнгөн хөрөнгө; -арилжааны банкны баталгаа; -уурхайн хаалтад зориулан гаргасан тусгай бонд; -дээрхийн аль нэг хосолсон; -бусад боломжтой санхүүгийн арга хэрэгслүүд байна. Хэнд тусгай зөвшөөрөл олгох, тавигдах шаардлагаас өгсүүлээд тусгай зөвшөөрлийг авсан этгээд ямар дүрмээр тоглох, түүнд нь олон нийт, орон нутаг, төр засгийн оролцоо, хүлээдэг хариуцлага ямар байх гээд ахисан түвшний зохицуулалт гарч ирэх нь. Нэг ёсондоо хариуцлагатай, чадавхтай, мэргэжлийн компани л уул уурхай эрхэлнэ гэсэн үг. Сонирхогчид шахагдана. Магадгүй салбарыг мэргэжлийн чиглэл рүү нь түлхэхийн тулд тусгай зөвшөөрөл эзэмшигчдэд тавигдах шаардлагыг өндөрсгөсөн хаалтын зохицуулалт уул уурхайн компаниудын хувьд хамгийн хатуу чанга шалгуур болж мэднэ. Уул уурхайн салбар мэргэжлийн байж, хариуцлагагүй компаниудаасаа салж цэвэрших ёстой. Төр стандартаа сайжруулж, түүнийгээ нийгэмд итгэлтэйгээр тайлагнадаг болох ёстой. Уул уурхайн компаниуд ч бусдын шахалт шаардлагагүйгээр хариуцлагатай үйл ажиллагаа явуулж, түүнийгээ үнэлж, эргээд олон нийтэд тайлагнах ёстой. Хууль дүрмийг үүнд чиглүүлэхийг эрмэлзэж буйг дэмжүүштэй. Ингэж байж салбар байр сууриа хамгаалах, дүрэм журмаа тогтоох, орон нутгийн дэмжлэгийг авахад дөхөм болох юм.

Уул уурхайн үйлдвэрлэлд үзүүлэх орон нутгийн нөлөө, иргэдийн оролцоог хангах нэн чухал зарчмыг Эрдэс баялгийн салбарт төрөөс баримтлах бодлогод арвандөрвөн онд суулгасан юм. Улмаар Ашигт малтмалын хуульд уг үзэл санааг оруулж өгснөөр хайгуулын тусгай зөвшөөрлийг орон нутгийн ИТХ-ын шийдвэрээр баталгаажуулах болсон билээ. Тэгвэл шинэчилсэн найруулгад уг зарчмыг өөрчилжээ. Орон нутгаас асуухгүй, зөвхөн мэдээлнэ гэх агуулга явж байна. Зарим талаар ухралт хэдий ч шалтгаан нь бодит үндэслэл, тохиолдсон сургамжтай юм. Тусгай зөвшөөрөл олгох талбайг Төрөөс зарлахаас өмнө орон нутгаас эхэлж санал авах дэвшилтэт үзэл санаа амьдралд хэрэгжихдээ гажуудсан. Бүр орон нутаг ба уул уурхайн компанийн харилцааны нэг том бэрхшээл болж хувирсан билээ.

Дээрх зарчмаар хайгуулын тусгай зөвшөөрөл өргөдлөөр олгох үйл явц 2015 онд эхлэхэд аймгууд үгсэн татгалзах нь газар авч, улмаар газар нутгаа тусгай хамгаалалтад авах явдал эрчимжсэн. Байгалиа хамгаалах гэхээс арай өөр сонирхол тээж байгаа нь яг тэр үе цагт орон нутгаас ирүүлсэн бичил уурхайн хүсэлтэд төрийн агентлаг булуулснаас харагддаг. Нөгөө талдаа АМГТГ-аас олгож буй хайгуул, ашиглалтын зөвшөөрөл бол Монгол Улсын төрөөс, Засгийн газраас олгож байгаа тусгай эрх. Гэвч Засгийн олгосон эрхийг орон нутаг зөвшөөрдөггүй гажуудал сүүлийн жилүүдэд эрчээ авч байна. Хууль ёсны зөвшөөрөл бүхий компаниуд ажлаа эхлэх гэж очоод, том ташууртай дээлтэй хүмүүст хөөгдөөд ум хумгүй зугтдаг дүр зураг хаа сайгүй бий болов. Тэр нь цаад учрыг хайхраагүй жирийн иргэдийн цөсийг хөөргөж, уул уурхайг үзэн ядах үзлийг улам дэвэргэж ирлээ. Энэ нь нэгдсэн бодлогогүй, үндэсний эв нэгдэл, аюулгүй байдалд харшилсан үзэгдэл юм. Цаашлаад бүсчилсэн хөгжлийн асуудал ярих боломжгүй болж эхэлсэн бодит үнэн юм.

Төр хүчгүйдэж, аж ахуйн нэгж хохирдог энэ үзэгдлийг шинэчилсэн найруулгаар өөрчилж байна. Төв засгийн газрын нэгдмэл бодлогод эрсдэлтэй нөхцөл үүсэж, хөгжлийн бодлого нэгдсэн байдлаар хэрэгжихэд саад болох гажуудлыг эртхэн залруулах нь зөв биз ээ. Г.Ёндон сайд ч УУХҮЯ-наас гаргасан танилцуулгад энэ талаар ярьжээ. “...хуулийн өөрчлөлтийн хүрээнд тухайн компани лиценз авсан бол уурхайн ашиглалтын үйл ажиллагаа явуулах орчныг баталгаатай болгоход чиглэж байгаа”. Үүний нөгөө талд орон нутгийн оролцоог хэрхэн шийдэх вэ гэсэн асуулт гарч ирнэ. Юуны өмнө уул уурхайн үйлдвэрлэл явж буй орон нутагт илүү их орлого хуваарилах зохицуулалт хийх нь. АМНАТ-ийн 10 хувийг уул уурхайн төсөл хэрэгжиж буй суманд, 20 хувийг аймгийн орон нутгийн хөгжлийн санд тус тус төлнө. Яг энэ зарчмыг 2015 онд уг нь хийсэн. Төсвийн тухай хууль, Хүний хөгжил сангийн тухай хуульд оруулсан нэмэлт өөрчлөлтөөр хийсэн дээрх хуваарилалт ОУВС-гийн хөтөлбөр хэрэгжихтэй холбоотойгоор зогссон билээ. Уг зарчмаар уул уурхайн идэвхтэй үйл ажиллагаа явуулдаг сумдын авах мөнгө ойролцоогоор 4 дахин нэмэгдэх тооцоолол тухайн үед гарч байв. Уул уурхайн баялгаас ашиг тус хүртэж чадахгүй мөртлөө газар нутгийг лиценз нэрээр тараагаад дууслаа гэх ойлголт нийгэмд үүсээд байгаа бухимдлын бодит шалтгаан.

Орон нутгийн эсэргүүцлийг өдөөж буй үндсэн хүчин зүйл юм. Орлогод нь, сумынх нь төсөвт ямар ч нэмэргүй мөртлөө хайгуул хийх, уурхай хийх гэхэд дургүйцдэг. Уул уурхайтай сум, орон нутаг илүү орлого авах арай боловсронгуй, арай илүү үр ашиг авчрах зохицуулалт гаргаж тавьж байж уул уурхай орон нутгийн холдож хүйтэрсэн харилцаа ойртох нэг сэжим үүсэх нь гарцаагүй. Дээрх хоёр агуулга ялангуяа уул уурхайн компаниудын хувьд тун чиг хүсэн хүлээдэг зохицуулалт. Харин орон нутаг, олон нийтийн хүсэл сонирхолд нийцэх эсэх дээр хэлэхэд хэцүү. Орон нутгийн эдийн засгийн асуудалд гарц шийдэл хайсан ч нутгийн иргэдийн төсөлд оролцох боломж, хяналт тавих эрх хязгаарлагдсан санагдав. Төрийн оролцоог хүчтэй болгохдоо түүнийг хянах иргэний оролцоог зөвхөн мэдээллийг ил тод, нээлттэй болгоно гэсэн тунхаглал төдийгөөр хэмжиж болохгүй юм. 

Уул уурхайн компани ба орон нутгийн харилцааг тусгай бүлэг болгон оруулжээ. Одоо үйлчилж буй хууль орон нутгийн хамтын ажиллагааны гэрээг хуульчилснаараа дэвшилтэй ч маш бүдэг, маш ерөнхий. Гэсэн мөртлөө өндөр хариуцлагатай гэрээ хийх нийгмийн хүлээлттэй. Үүнийг эрэл, хайгуул, ашиглалт, баяжуулалтын түвшин бүрт хэрхэн заасныг Та дараах хүснэгтээс харж байна.

Одоогийн хуульд байгаа орон нутгийн гэрээгээр зохицуулах үндсэн гурван харилцаанаас хоёр нь ихээхэн маргаан дагуулдаг. Орон нутагтай гэрээ байгуулахаас үл хамааран байгаль орчны өмнө уул уурхайн компани ямар үүрэг хүлээх дүрмийг тодорхойлсон байхад гэрээгээр давхар үүрэг болгох утгагүй. Тиймээс ч орон нутгийн гэрээний туршлагад “байгаль орчныг хамгаалах” гэсэн 3 үг зайлшгүй дурдагдах үг төдий үүрэгтэй явж ирэв.

Дэд бүтэц байгуулах тухай заалт ч гэсэн бизнес эрхлэгчдэд тодорхойгүй байдал үүсгэж, орон нутгийн захиргааг хариуцлагагүй харагдуулдаг. Гэрээний харилцааг хуульчилснаас хойш энэ заалт ажил хэрэг болсон нь ховор. Ямар ч асуудал шийдээгүй энэхүү ерөнхий хоёр чиглэл шинэчилсэн найруулгаар өөрчлөгдсөн байна. Гэхдээ ашиглалтын компаниудын хувьд хамтран ажиллах чиглэл мөн л ойлгомжгүй. Хэдий дунд хугацааны хөгжлийн бодлоготой уяж байгаа нь сайшаалтай мэт харагдавч ерөнхий энэ үндэслэл ахиад л өмнөх шигээ тунхаглалын чанартай болж замхрах вий гэх болгоомжлол төрж байна.

Компанийг өөрсдөө хий гээд хаячихдаг, сум багийн Засаг даргын ая талыг харан царайчилдаг үзэмжийн асуудал үгүй болох нь. Салбарын сайдын яриад байгаа тусгай зөвшөөрөл эзэмшигчийн үйл ажиллагааг баталгаатай болгох хүсэл зоригийн нэг тусгал гэж харах талтай. Олон нийтийн оролцооны хувьд тусгай зөвшөөрөл эзэмшигчийн санаачилгаар орон нутагтай хамтран ажиллах гэрээ, байгаль орчны нөлөөллийн үнэлгээ, байгаль орчны менежментийн төлөвлөгөөний хэрэгжилтэд хяналт тавих чиг үүрэг бүхий олон нийтийн зөвлөлийг тухайн сум, дүүргийн Засаг даргын шийдвэрээр байгуулж болно. Энд тусгай зөвшөөрөл эзэмшигчийн санаачилгаар гэснээрээ зөвлөл байгуулах эсэхийг лиценз эзэмшигч нэгний хүслээс хэт хамааралтай болгох заалт заалт байгааг анхаарууштай.

Эцэслэгдээгүй хуулийн төслийг ийм тийм гэж шүүх, зөв эсвэл буруу гэсэн дүгнэлт хийж савлах зохисгүй. Дээр өгүүлсэн нь хуулийн төслийн нэгээхэн л хэсэг. Гол нь ийм нүсэр төслийг эртхэн ил болгож, энэ салбарын мэргэжлийн хүмүүст ухаан бодлоо уралдуулах цаг хугацааг ахиу олгоосой гэсэндээ онцолж харсан зарим зохицуулалтаас танилцуулахыг хүслээ. Хайгуулыг өргөдлөөр олгох тогтолцоог сэргээх, уурхайн зохицуулалт, түүнийг дагасан аймаг, нийслэлийн Эрдэс баялгийн газар хэмээх шинэ бүтэц, хуулийн зохицуулалтгүй байсан уул уурхайн салбарын хөрөнгө оруулалт, бүтээн байгуулалт, олборлолт, баяжуулалт, бүтээгдэхүүн үйлдвэрлэл, хаалттай холбоотой маш олон харилцааг шинэчилсэн найруулга хөндөж байна.

Шинээр гаргаж тавьж буй зүйл ч их. Өөрчилж байгаа нь ч олон байна. Тиймээс хав дараад суулгүй хэлэлцүүлэгт эртхэн оруулаасай гэсэн санаа юм. Ойлголтуудаа тайлбарлаж, талуудын санаа оноог эртнээс сонсож, маргаантай асуудлуудаа цэгцэлбэл төсөл улам чамбайрна, сандарч, түүхий хууль гаргахгүй. Уул уурхайн салбар өөрийн байх байр суурь, хүрэх үе шат, хүсэл эрмэлзлээ тодорхойлох хууль тул зүйл заалт бүр нь чухал юм. MSight ч хуулийн төслийг хэлэлцэн батлах хүртэл үргэлжлүүлэн сэдвийг хөндөх болно.